IMAGE

È necessario ridisegnare i diversi poteri

 Obiettivo Città Metropolitana

Da La Voce Repubblicana di sabato 21 settembre 2013

di Giuseppe Ossorio

Il varo delle Città Metropolitane - che almeno sulla carta parrebbe scritto in un  futuro più o meno prossimo - comporterà una riflessione più generale e più profonda sui centri  potere che caratterizzano il nostro ordinamento istituzionale; sulla trasformazione del potere istituzionale, così come si è configurato dalla grande riforma del 1970 delle Regioni; sul trasferimento, in un certo senso perverso, dei poteri dallo Stato alle Regioni ed ora alle Città metropolitane, se veramente dovessero venire alla luce nei tempi previsti.
Sostanzialmente ci troveremo di fronte ad un quesito complesso e centrale di una delle principali problematiche degli ultimi 20 anni di vita politico-istituzionale del nostro paese. Come è cambiato il potere istituzionale, dove risiede oggi quel potere e chi decide oggi?  Questa è una domanda a cui dovremmo dare una risposta precisa e  che, invece, abbiamo costantemente evitato di affrontare. Il potere istituzionale, se la riforma delle le 10 Città metropolitane dovesse andare in porto, subirebbe una nuova trasformazione radicale. Basti pensare che i nuovi Enti interesserebbero e rappresenterebbero 1/3 della popolazione italiana.
Bisognerebbe ben capire come questo “potere” si trasferisca sulle comunità, per favorirne sia lo sviluppo, sia le  condizioni generali di vivibilità all’interno dello spazio territoriale. Perché ciò che deve interessare in misura prioritaria è proprio il “benessere” del cittadino; ossia la realizzazione di condizioni che ne garantiscano una concreta partecipazione attiva alla società nazionale, attraverso un rapporto equilibrato tra quanto è richiesto al singolo cittadino e quanto gli viene restituito in termini di organizzazione, giustizia, sicurezza, servizi collettivi.

Regna una confusione intorno allo sviluppo delle Aree Metropolitane, ben distinte dalle Città Metropolitane, a meno di Milano, Napoli e Roma (quest’ultima per la entità della popolazione, certamente non per la configurazione territoriale); la stessa confusione esiste, pertanto, intorno al destino delle Province. Ciò dimostra chiaramente come non ci si sia affatto presi cura di riflettere adeguatamente intorno alla centralità dell’individuo, in quello che i francesi definiscono “milieu” locale e che noi intendiamo come spazio vitale.
In altri termini, proprio nella migliore tradizione culturale liberal-democratica, il problema di cui ci si deve occupare è proprio quello delle modalità attraverso le quali debba esercitarsi il potere pubblico. Organizzarsi e prendere forma, secondo criteri di effettiva democrazia, caratterizzati da una modalità in grado di garantire ai cittadini, a tutti i cittadini, non solo ad alcuni gruppi privilegiati, la possibilità effettiva di potersi confrontare ed interagire con le Istituzioni elettive che li rappresentano.
Uno dei motivi principali della disaffezione, della sfiducia del cittadino oggi risiede non solo e non soltanto in un generico distacco dalla politica. Purtroppo, questo distacco sta, oramai, coinvolgendo anche le Istituzioni e questo è un elemento di enorme gravità, perché questa distanza dalle Istituzioni democratiche può diventare l’anticamere di comportamenti antisociali diffusi, che sono, poi, il primo passo, l’inizio di un percorso verso la frattura del tessuto sociale.
Ecco perché, dal nostro punto di vista politico, di matrice repubblicana, il territorio assume assoluta centralità. E ciò che abbiamo appena prima definito “benessere” del cittadino si realizza proprio attraverso la più efficace e soddisfacente dimensione spaziale della sua stessa socialità. E’ la ragione per la quale proprio la questione dello sviluppo delle Città Metropolitane del loro futuro radicamento ci preoccupa e ci spinge a riflettervi responsabilmente.
Questione, ne siamo ben consapevoli, caratterizzata da una confusione che si sarebbe dovuta superare, come avviene in gran parte dei maggiori paesi europei, evitando di impedire ai cittadini di avere punti di riconoscimento istituzionali certi, nei confronti dei quali riconoscersi; centri di indirizzo e programmazione dello sviluppo territoriale dotati di ben definite competenze e responsabilità a cui poter fare riferimento, anche per chiedere conto della gestione della cosa pubblica ed esprimervi consenso o dissenso, attraverso lo strumento democratico della consultazione elettorale.
Un breve excursus storico circa le vicende che hanno connotato il lungo e tormentato procedere della riforma dell’articolazione amministrativa dello Stato nazionale ci appare certamente utile per comprendere la portata e l’effettiva rilevanza del nuovo strumento amministrativo, così come concepito dal legislatore dopo la riforma del Titolo V° della Costituzione Repubblicana.
La Città metropolitana, infatti, esiste nel nostro ordinamento e rappresenta uno degli enti che hanno compiti di gestione sul territorio, previsti nella Costituzione, all’articolo 114.
L’articolo 23 del Testo unico degli Enti Locali (decreto legislativo 18/08/2000 n. 267) ne disciplinava l’istituzione ma, come sappiamo, è stato successivamente abrogato dal Decreto Legislativo di revisione della spesa n. 95/2012, convertito in legge n. 135/2012. La cosiddetta  spending review. Essa ha stabilito che le Città Metropolitane debbano essere istituite tassativamente a partire dal 1º gennaio 2014. Un obbligo, quindi, non più una facoltà come prevedeva il D.Lgs. 267/2000 all’articolo 23.
Bene. Fatto sta, però, che la Corte Costituzionale, il 3 luglio 2013, ha  dichiarato l’illegittimità costituzionale degli articoli 17 e 18 del Decreto Legge sulla spending review.
L’articolo 17 del Decreto Legge 95/2012, come modificato dalla Legge di conversione, disponeva un generale riordino delle Province, in luogo della soppressione ed accorpamento previsto dal testo originario. Ciò sarebbe avvenuto  attraverso un articolato procedimento condiviso con le comunità locali (commi 1-5) e la ridefinizione delle loro funzioni, prevedendo tra l’altro il conferimento di ulteriori funzioni, oltre a quelle di coordinamento stabilite dal D.L. 201/2011 (commi 6-11). Inoltre, si confermava la soppressione della Giunta provinciale (comma 12) e si prevedeva la redistribuzione tra le Province (all’esito della riduzione del loro numero) del patto di stabilità interno, in modo da garantire l’invarianza del contributo complessivo (comma 13).
Il riordino delle Province era, poi, strettamente collegato con l’istituzione delle Città Metropolitane (ad opera del successivo articolo 18 del medesimo provvedimento), dove si stabiliva la contestuale soppressione delle Province nel relativo territorio.  In particolare, il  comma 2 dell’articolo  chiarisce che il territorio della Città Metropolitana coincide con quello della Provincia contestualmente soppressa, ai sensi del comma 1. Ma c’è un punto importante che in un certo senso complica l’impianto istituzionale, allorquando si prevede il potere di iniziativa dei Comuni, ai sensi dell’articolo 133, primo comma, della Costituzione, per il mutamento delle circoscrizioni provinciali o la creazione di nuove Province.
Rispetto a tale iniziativa legislativa si è creato un contenzioso notevole: le Province di Lodi, Rovigo, Treviso e Lecco hanno proposto impugnazione al Tar Lazio con ricorsi depositati il 6 agosto 2012. Anche la Provincia di Sondrio, con deliberazione della giunta provinciale resa il 10 agosto 2012, ha presentato ricorso. La Provincia di Matera ha proposto ricorso per impugnazione il 30 agosto 2012, il 20 settembre 2012. Così pure la Provincia di Imperia ha impugnato dinanzi al Tar del Lazio la deliberazione del Consiglio dei Ministri dello scorso 20 luglio. Nel frattempo, le Province di Latina e Frosinone hanno preannunciato l’intenzione di ricorrere al Tar del Lazio, conferendo l’incarico all’Avvocatura dell’Ente per impugnare la determinazione del Consiglio dei Ministri. Nei ricorsi - corredati di istanza di sospensiva - si asserisce il contrasto del procedimento delineato dall’art. 17 del D.L. 95/2012, del quale il decreto impugnato costituisce attuazione, con il disposto dell’art. 133 Cost., prospettando conforme questione di legittimità costituzionale. Si asserisce, altresì, il contrasto con l’art. 97 Cost., per difetto di idonea istruttoria e motivazione della delibera gravata quanto ai requisiti minimi di territorio e di popolazione. Il riordino delle Province, pertanto, si tradurrebbe in tagli indiscriminati anziché in una razionalizzazione, con violazione dell’art. 3 Cost. Ulteriore censura in sede di ricorso attiene alla violazione dell’art. 77 Cost. per carenza degli straordinari e imprevedibili requisiti di necessità e urgenza sulla base dei quali è stata adottato l’art. 17 citato.
Per quanto attiene al contenzioso dinanzi alla Corte Costituzionale relativo all’impugnazione dell’art. 17 del D.L. 95/2012, vanno ricordate le iniziative dei Consigli delle Autonomie locali della Regione Marche e della Regione Abruzzo, volte a sollecitare i competenti organi regionali per l’impugnazione delle suddette norme ritenute lesive delle competenze degli Enti locali. Il Consiglio regionale della Campania ha chiesto alla Giunta regionale, con un ordine del giorno approvato l’11 settembre 2012, di impugnare davanti alla Corte Costituzionale le norme che prevedono l’abolizione di alcune Province, tra cui quella di Benevento.

 

Siamo facili profeti quando prevediamo che il contenzioso posto in essere e poco prima ricordato non si fermerà nelle prossime settimane!
Il risultato è quello che abbiamo detto e che vale la pena ricordare: Il 3 luglio 2013, la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale degli articoli 17 e 18 del Decreto Legge sulla spending review. Più nello specifico  la Consulta ha dichiarato incostituzionale il decreto sulla spending review per “ violazione dell’art. 77 Cost., in relazione agli artt. 117, 2° comma lett. p) e 133, 1° comma Cost., in quanto il decreto-legge, atto destinato a fronteggiare casi straordinari di necessità e urgenza, è strumento normativo non utilizzabile per realizzare una riforma organica e di sistema quale quella prevista dalle norme censurate nel presente giudizio”.
Si è, dunque, resa necessaria una riforma dell’ordinamento che potesse consentire di avere delle certezze nel 2014 superando definitivamente questa lunga fase transitoria”. Si è, quindi, giunti al  disegno di legge costituzionale, approvato dal Consiglio dei Ministri il 5 luglio 2013. Come si legge nella relazione del disegno di legge appena ricordato, con la soppressione della dizione “Province” dagli articoli della Costituzione “gli Enti non sarebbero più un Ente territoriale costituzionalmente necessario”.
Per quanto riguarda i tempi, una norma transitoria prevede che le Amministrazioni locali siano soppresse entro sei mesi dall’entrata in vigore del Ddl “, affidando alla Legge statale la funzione per definire un insieme di criteri e di requisiti generali in base ai quali lo Stato e le Regioni, nell’ambito delle rispettive competenze, devono individuare le forme e le modalità di esercizio delle funzioni che sono oggi spettanti costituzionalmente alle Province”. In particolare, nel testo, si stabilisce che: “La legge dello Stato definisce le funzioni, le modalità di finanziamento e l’ordinamento delle Città Metropolitane, Ente di governo delle Aree metropolitane.”
Che dire, staremo a vedere. Il quadro resta confuso e l’instabilità politica della nazione, oramai fisiologica, lo rende ancora più incerto. Siamo di fronte ad un realtà per certi versi paradossale nella quale le Istituzioni non riescono a riformare se stesse. Anzi, nel tentativo di farlo finiscono per creare maggiore confusione entrando in conflitto tra loro.
La confusione aumenta se poniamo mente al fatto che  al fianco del Disegno di legge di revisione costituzionale, che inevitabilmente avrà tempi lunghi, è stato varato, come sappiamo, uno specifico Disegno di legge ( Ddl del Ministro Del Rio)  che, proprio in attesa della riforma costituzionale, svuota le Amministrazioni provinciali di compiti e di risorse e istituisce dal 2014 le Città metropolitane. Il quadro di insieme del Disegno di legge di riforma dell’amministrazione locale appena presentato dal Governo appare inevitabilmente complesso.
In particolare l’assetto istituzionale appare frammentato. Le Città Metropolitane che sorgeranno dovrebbero subentrare ed assorbire le Province. Si profila, così, un primo modello di Ente locale, caratterizzato dalla commistione delle competenze proprie del Comune e delle Province, con diverse attribuzioni di funzioni in più, prevalentemente connesse alla valorizzazione delle infrastrutture e delle relazioni addirittura internazionali.
Ma ci pare importante evidenziare che nell’ambito territoriale delle Città Metropolitane, a quanto pare, si darebbe modo ai Comuni che non intendono aderire alla Città Metropolitana di costituire Province ex novo, più piccole, che avranno le medesime competenze limitate di tutte le altre. Queste “ Province depotenziate” limiteranno le loro funzioni di base a pianificazione territoriale di coordinamento, tutela e valorizzazione dell’ambiente, servizi di trasporto, autorizzazione e controllo del trasporto privato, costruzione classificazione e gestione delle strade, programmazione provinciale della rete scolastica.
Poi, si prevedono le Unioni di Comuni. Un primo tipo è composto dalle Unioni “Ordinarie”, regolate dal Testo Unico degli Enti Locali, delle quali possono far parte tutti i Comuni di ogni dimensione demografica. Vi saranno anche le Unioni “Obbligatorie” di Comuni, che debbono necessariamente essere costituite dai Comuni con meno di 5mila abitanti (o meno di 3mila, se abbiano fatto parte di comunità montane).
Le Città Metropolitane svolgerebbero contemporaneamente le funzioni del Comune, le funzioni delle Province, e nuove funzioni proprie della propria dimensione di “area vasta” di livello funzionale in ambito regionale.
All’interno del territorio della Città Metropolitana, però, può aversi una quarta forma organizzativa: il conferimento ai Comuni o alle Unioni di Comuni di alcune funzioni (con contestuale assegnazione di risorse). Tale conferimento può avvenire in forma differenziata, creando ulteriori sotto tipologie di modalità gestionale. Non solo: i Comuni che ne fanno parte potranno, a loro volta, attribuire alla Città Metropolitana proprie competenze, sempre trasferendo le risorse finanziarie.
Ancora, le Città Metropolitane potrebbero creare proprie articolazioni interne: delle specie di sub-città metropolitane, con propri organismi di coordinamento.
Infine, Stato e Regioni possono assegnare alle Città Metropolitane ulteriori funzioni, in applicazione del principio di sussidiarietà previsto dall’articolo 118 della Costituzione.
Le Province residue svolgerebbero poche funzioni “proprie”. Tuttavia, Regioni e Comuni potrebbero decidere di attribuire loro le competenze, prima delle  Province, che avessero acquisito al loro posto, mediante una specifica delega. Quindi, anche per le Province la definizione del lotto di funzioni da gestire risulterebbe molto incerta e variabile di Regione in Regione.
Insomma, sembra emergere un quadro abbastanza complesso, che ripresenta poi il medesimo problema interpretativo posto dal decreto “Salva Italia” e rimasto irrisolto: stabilisce cioè che con legge dello Stato le funzioni che vennero a suo tempo attribuite alle Province con Legge Statale passeranno ai Comuni o alle Unioni di Comuni, ma non indica sulla base di quali criteri assegnarle agli uni o alle altre. Invece, saranno Leggi regionali ad assegnare ai Comuni o alle Unioni di Comuni le funzioni provinciali a suo tempo assegnate con Leggi regionali. Il Ddl, esattamente come la manovra del Governo Monti, rinvia a un futuro DPCM l’elenco delle diverse funzioni. Un punto si deve evidenziare: nella precedente legislatura, quel DPCM non vide mai la luce.
A rendere ulteriormente multiforme il quadro delle competenze, c’è il fatto che le Regioni potranno decidere di svolgere direttamente alcune funzioni provinciali.
Nonostante questa confusione, resta la convinzione che la Città Metropolitana nel quadro di un rinnovato rapporto tra istituzioni e territorio potrebbe rappresentare una grande opportunità, se solo vi fosse meno approssimazione, più chiarezza del quadro normativo e un ridisegno funzionale e stabile dei poteri, almeno quello delle Regioni e degli Enti Locali. Fino a quel momento un’analisi della trasformazione del potere istituzionale in Italia appare di difficile approccio anche se da essa dipenderà il grado di affezione dei cittadini alle Istituzioni democratiche.